Saúde
e segurança do trabalho no Serviço Público
Uma
reflexão à luz da Constituição Federal
Resumo
Atualmente os servidores públicos são classificados em
estatutários, temporários e celetistas. Todavia, apenas os celetistas estão
amparados pelas normas de saúde e segurança ocupacional previstas na Consolidação
das Leis do Trabalho – CLT. Deste modo, os servidores estatutários e
temporários encontram-se numa situação de disparidade, ficando desprotegidos
pela ausência de normas com àquele afinco. A Constituição Federal de
1988 positiva o princípio da isonomia, pelo qual todos são iguais perante a
lei. Nesse sentido, o direito social à saúde previsto no art. 6º, é um direito
de todos, inclusive, de todos os trabalhadores, independentes do regime de
contratação. É óbvio que no serviço público também é grande o número de riscos,
doenças e acidentes profissionais, razão pela qual deve ser aplicada também aos
serviços públicos ações, projetos e medidas que garantam o seu direito à saúde.
Alguns Estados e Municípios brasileiros têm começado a agir neste aspecto.
Entretanto, ainda há muito a ser realizado, devendo partir preliminarmente de
ações da União.
Palavras-Chave: saúde e segurança do trabalho;
serviço público; direito à saúde; constituição federal.
1.
INTRODUÇÃO
A imagem de um funcionário público costumeiramente
está relacionada à de um executivo sentado numa mesa repleta de papéis,
documentos e carimbos. Entretanto, a realidade perpassa de maneira radical este
tipo de pensamento, uma vez que a quantidade de profissões do serviço público é
ampla e comporta inúmeras circunstâncias (que variam de um secretário do Poder
Executivo a um simples gari responsável pela limpeza urbana) e locais de
trabalhos diversos.
Ocorre que diferentemente dos trabalhadores celetistas
que têm a proteção da Consolidação das Leis do Trabalho, os servidores
estatuários, ficam desprotegidos das Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho
e Emprego, o que consequentemente, causa um desequilíbrio e uma forma
diferenciada de tratamento, no que se trata da saúde e segurança ocupacional,
considerando a presença de agravos à saúde e riscos de acidentes também na
Administração Pública.
A Constituição Federal de 1988, todavia,
através do princípio da isonomia garante tratamento equitativo aos
trabalhadores, independentemente do regime de admissão. Essa foi a razão
determinante para escolha do tema em estudo. Assim, iremos aduzir de forma
clara e dentro dos parâmetros constitucionais, a obrigatoriedade da existência
de políticas, ações e leis que garantam a promoção da segurança e a proteção à
saúde dos servidores estatuários.
Destarte, vamos analisar o texto constitucional e
alguns entendimentos doutrinários acerca desta temática, expondo o conceito
genérico de servidor público e sua classificação, a diferença de tratamento
dado ao servidor estatuário e ao servidor celetista, a saúde como direito
social, o direito à saúde e segurança dos trabalhadores em geral, e finalmente,
uma nova tendência que surge para promover ações concretas e extinguir a
hodierna disparidade.
2.
CONCEITO DE SERVIDOR PÚBLICO
O Estado tem como principal objetivo a consecução do
bem comum. Porém, isso seria inútil, se ele não fosse representado por pessoas
físicas que exercem cargos e funções. Nesse sentido,
(...) é necessário o concurso de seres físicos,
prepostos à condição de agentes. O querer e o agir destes sujeitos é que são,
pelo Direito, diretamente imputados ao Estado (manifestando-se por seus
órgãos), de tal sorte que, enquanto atuam nesta qualidade de agentes, seu
querer e seu agir são recebidos como o querer e o agir dos órgãos componentes
do Estado; logo, do próprio Estado. Em suma, a vontade e a ação do Estado
(manifestada por seus órgãos, repita-se) são constituídas pela vontade e ação
dos agentes; ou seja: Estado e órgãos que o compõem se exprimem através dos
agentes, na medida em que ditas pessoas físicas atuam nesta posição de veículos
de expressão do Estado (MELO, 2001, p. 106).
Essas pessoas físicas que ocupam cargos e funções da
Administração Públicas são os denominados, em lato sensu, servidores públicos.
Em detrimento das modificações trazidas pela Emenda
Constitucional – EC n. 19, a doutrina classifica os servidores públicos
em: servidores estatuários, empregados públicos e servidores temporários.
Servidor estatuário é aquele admitido mediante prévia
aprovação em concurso público de provas e títulos, de acordo com a determinação
do art. 37, II, da CF/88. Recebe também a denominação de
servidor público em strictu sensu. O exercício de sua função é regido por
estatuto (daí a denominação de estatuário), que poderá ser federal, estadual ou
municipal, a depender do âmbito de atuação.
Empregado público, por sua vez, também é admitido
através de prévia aprovação em concurso público (art. 37, II, CF/88).
Todavia, o que difere do funcionário público, é o regime celetista, ou seja, a
sua função está subordinada, em vez de estatutos, às normas da Consolidação
das Leis do Trabalho – CLT, assim como ocorre com os empregados de
empresas privadas. Na lição do ilustre Sérgio Pinto Martins, “é o funcionário
da União, Estados, municípios, suas autarquias e fundações que seja regido
pela CLT, tendo todos os direitos igualados aos do empregado comum. Não é
regido por estatuto do funcionário público”.
O servidor temporário é aquele que ocupa cargo
comissionado ou de excepcional interesse público. É considerado não estável
pelo art. 33, da EC n. 19.
3.
SERVIDOR ESTATUÁRIO VERSUS SERVIDOR CELETISTA
Como analisado anteriormente, o regime dos servidores
estatuários está subordinado aos Estatutos, diferentemente dos servidores
celetistas, sejam públicos ou privados, que estão sujeitos às normas da CLT.
No que se refere à Saúde e Segurança do Trabalho - SST, isto apresenta um
grande reflexo, visto que apenas os celetistas estão acobertados pelas Normas
Regulamentadoras – NR’s, aprovadas pela Portaria n. 3.214, de 8 de junho de
1978 e Lei n. 6.514, de 22 de dezembro de 1977:
As Normas Regulamentadoras - NR, relativas à segurança
e medicina do trabalho, são de observância obrigatória pelas empresas privadas
e públicas e pelos órgãos públicos da administração direta e indireta, bem como
pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, que possuam empregados
regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. (1.1, da
Norma Regulamentadora 1 – NR-1, Portaria nº 3.214, de 8 de junho de 1978). – Grifos
nosso
Hodiernamente existem 36 NR’s. Elas são voltadas à
segurança e a medicina do trabalho. Constituem importante instrumento de
proteção à saúde do trabalhador, que se concretiza através de ações como
Comissão Interna de Prevenção de Acidentes – CIPA, Serviço Especializado em
Engenharia de Segurança e Medicina do Trabalho – SESMT, obrigatoriedade do uso
de Equipamentos de Proteção Individual – EPI’s, entre outras.
É notório, que assim como no setor privado, há agravos
à saúde e riscos de acidentes inerentes a própria atividade profissional no
setor público. Entretanto, os estatuários não estão sujeitos a um corpo
específico de normas que dispõem sobre a Segurança e Saúde do Trabalho, o que
em corolário, caracteriza uma disparidade no tratamento dado as duas categorias
profissionais.
Na edição n. 195 da Revista Proteção, Marla Cardoso
trata sobre importantes dados estatísticos que aduzem a existência de problemas
de saúde e segurança ocupacional também no Setor Público, a exemplo:
As
aposentadorias precoces dos servidores públicos federais:
· Para
cada mil servidores 3,2 se afastam do trabalho
· 41%
dos afastamentos são superiores há 15 dia
· A
idade mínima do servidor que se aposenta é de 48 ano
· 35%
dos afastamentos são ocasionados por LER
· 13%
dos afastamentos são relacionados a depressão e 7% por dependência química
O percentual de afastamentos restante inclui doenças
cardíacas e intoxicações.
Ademais, essa omissão do Estado se encontra óbice
a Constituição Federal de 1988 – CF/88. Senão, vejamos
sequencialmente.
4.
O DIREITO SOCIAL À SAÚDE
O art. 6º da Carta Magna versa sobre os
direitos da sociedade brasileira como um todo, são os direitos sociais: a
educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança,
a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados.
Esses direitos possuem estreitos laços com o princípio
da isonomia, uma vez que, têm como primordial objetivo atenuar as desigualdades
sociais existentes, de maneira a propiciar oportunidades para todos, de acordo
com o que se entende por igualdade relativa ou proporcional.
Mister
se faz, tecer comentários apenas sobre o direito a saúde.
Saúde, neste dispositivo constitucional, é tratada de
forma ampla, não se restringindo apenas ao trabalhador. Mas, sendo um direito
de todas as pessoas.
No Título VIII, que dispõe sobre a Ordem Social, arts.
196-200, da CF/88, estão presentes as normas que pretendem efetivar o direito à
saúde. É relevante explicitarmos o art. 196: “A saúde é direito de todos e
dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.
Do
paradigma acima, podemos extrair que:
a) A saúde é direito de
todos e dever do Estado: Todas as pessoas, sem distinção, têm direito à saúde,
o qual compete, exclusivamente ao Estado o ônus, isto é, o dever de sua
efetivação
b) Garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos: O Estado tem o dever de garantir o direito à saúde e para isso,
deve promover formas de efetivá-lo, através de programas, projetos, ou
campanhas que reduzam riscos de doença e agravos à saúde
c) Acesso universal igualitário
às ações e serviços para promoção, proteção e recuperação: existência de uma
forma igual de tratamento que deve abranger todas as pessoas e se divide em
três estágios – a promoção que é perceptível, por exemplo, através de campanhas
educacionais e de conscientização sobre doenças; a proteção, que dá a idéia de
uma ação prévia, como é o caso da aplicação gratuita de vacinas; e por fim, a
recuperação, que ocorre na fase em que já ocorreu o agravo ou a doença, onde o
Estado deve dá o tratamento essencial para recuperação do mórbido.
O delineado artigo é de aplicação universal, ou seja,
todas as pessoas estão acobertadas por ele (ele é claro neste sentido). Ora, é
óbvio que os trabalhadores, independentemente do regime, têm essa garantia
constitucional e compete ao Estado reduzir os riscos de doença e agravos à
saúde.
O direito à saúde se torna ainda de maior relevância
quando analisada sua relação com o princípio maior da Dignidade da Pessoa
Humana. A doutrina aponta que aquele decorre deste princípio, sendo a saúde um
dos direitos essenciais à dignidade. Nesse diapasão, o Professor Celso Antônio
Pacheco Fiorillo explicita:
(...) para que a pessoa humana possa ter dignidade (CF,
art. 1º, III) necessita que lhe sejam assegurados os direitos sociais
previstos no art.6º da Carta Magna a (educação, saúde, trabalho, lazer,
segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e
assistência aos desamparados) como "piso mínimo normativo", ou seja,
como direitos básicos. – Grifos nosso
Por esse ensinamento, pode-se concluir que a partir do
momento em que se viola o direito à saúde, em corolário, viola o princípio da
Dignidade Humana. Referida violação é tratada de maneira reprovável pela
Doutrina:
Violar um princípio é muito mais grave do que
transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um
específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais
grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do
princípio atingido, porque representa ingerência contra todo o sistema,
subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço
lógico e corrosão de sua estrutura mestra (MELLO, 1994, p. 451).
5.
O DIREITO CONSTITUCIONAL À SAÚDE E SEGURANÇA DO TRABALHO
Muito embora os servidores estatuários não estejam
protegidos por leis federais específicas de segurança e medicina do trabalho e
a Carta Constitucional não trate explicitamente do termo “saúde e segurança do
trabalho”, ela prevê direitos e garantias, o que se torna relevante e merece
preciosa atenção de toda a sociedade.
Conforme os ensinamentos acima, já foi possível
constatar que os direitos sociais previstos no art. 6º , da nossa Constituição
Federal são aplicáveis a todos. Ocorre o diverso com o art. 7º, que dispõe
sobre os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais. O próprio caput do
artigo, de maneira concisa e explícita, já determina o seu objetivo: melhoria
da condição social (ou de vida) dos trabalhadores.
No entanto, ambos os artigos se relacionam, uma vez
que a efetivação dos direitos sociais, inclusive a saúde, é impreterível para
melhorar a condição social de cada pessoa e no contexto do art. 7º, de cada
trabalhador. Na lição do brilhante doutrinador José Afonso da Silva, “os
direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são
prestações positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que
possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a
realizar a igualização de situações sociais desiguais”.
Essa lição retoma, portanto, a ideia de vinculação do
direito à saúde ao princípio da isonomia. Na observância disso, mesmo já tendo
determinado a saúde como direito de todos, o Constituinte Originário
preocupou-se em proteger especificamente a do trabalhador em outro dispositivo:
Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e
rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
(...)
XXII – redução dos riscos inerentes ao trabalho, por
meio de normas de saúde, higiene e segurança
XXIII – adicional de remuneração para as atividades
penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei
(...)
XXVIII – seguro contra acidentes de trabalho, a cargo
do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando
incorre em dolo ou culpa
(...) – grifos nosso
Daí percebe-se a importância que a Carta Magna reserva
a saúde e segurança do trabalho. Destarte, todos os trabalhadores deveriam
gozar dessa garantia constitucional, independentemente da natureza jurídica da
relação de trabalho (estatuários ou celetistas), posto que, sendo um direito
fundamental e social do trabalhador, a norma é de aplicabilidade imediata (§ 1º,
do art. 5º, CF/88).
É verdade que o Poder Estatal através, principalmente,
do Poder Judiciário tem lutado incansavelmente pela saúde do trabalhador nas
empresas privadas. E tal luta já teve como consequências, inúmeras conquistas e
saldos positivos. Todavia, por outro lado, os servidores estatuários veem
frequentemente um descaso com esse direito constituído.
Portanto, é público e notório que o Poder Público
mesmo com a promulgação da Constituição Federal 1988 ainda tem se
mantido inerte ao seu ônus para com a promoção da saúde e segurança dos
trabalhadores dentro da atividade administrativa do próprio Estado.
6.
NOVA PERSPECTIVA: GESTÕES PÚBLICAS IMPLANTAM AÇÕES RELACIONADAS À SST
Hodiernamente com diversas mudanças que ocorrem no
mercado de trabalho já se percebe uma preocupação do Poder Público com a saúde
e segurança ocupacional. Nesse sentido, Adriane do Vale, na Revista Cipa,
edição n. 342, explicita:
(...) as administrações públicas também passam por
mudanças, derivadas de iniciativas de modernização do trabalho, que exigem
maior qualificação e a implementação de medidas gerenciais de valorização do
papel das pessoas na obtenção dos resultados. Paralelamente, há um
fortalecimento da atuação governamental na fiscalização dos sistemas de
segurança e saúde do trabalho. Esses dois movimentos atrelados ao fato das demandas
da sociedade terem se intensificado com o aceso maior às informações, entre as
quais, às relativas à segurança e saúde no trabalho, influenciam a tendência
crescente de implementação desses sistemas nas organizações públicas.
Adriane
no mesmo texto aponta ainda a existência de algumas dificuldades, a saber:
· Sensibilização
do governo quanto à relevância do tema
· Necessidade
de pessoas com qualificação adequada para propor uma política de segurança do
trabalho e implementá-la
· Fragilidade
no envolvimento dos servidores ou funcionários para a implementação do sistema;
e
· Carência
de recursos financeiros para investimentos.
Mesmo diante desses empecilhos, alguns municípios e
até mesmo Estados da Federação, já vêm implantando ações e políticas públicas
voltadas a isto, que são notórias através de leis infraconstitucionais e de
normas administrativas, principalmente na esfera municipal.
Ainda segundo Adriane do Vale, por exemplo, o
município de Diadema, localizado no Estado de São Paulo, criou em 1995, por meio
de uma lei municipal, o SESMT, que hodiernamente atende quase sete mil
funcionários e é formado por uma equipe multidisciplinar. Muitos programas são
geridos com o objetivo de controlar os riscos aos quais os servidores são
expostos em suas atividades.
Em Diadema busca-se a integração entre as várias áreas
com a segurança e saúde ocupacional, permitindo a aplicação de ações como
ginástica laboral e alongamento, a Pausa Saudável, o programa antitabagismo e o
Guaraná (Grupo União de Apoio e Recuperação de Narcotizados e Alcoolistas), que
auxilia funcionários dependentes químicos, realiza campanhas de vacinação,
hipertensão e colesterol, além de organizar palestras ministradas por
profissionais convidados sobre diversos assuntos como sexualidade saudável, doenças
sexualmente transmissíveis, assédio moral e outros.
No município de São Paulo, o Vereador Cláudio Prado,
propôs o Projeto de Lei nº 293/05 cuja ementa “Dispõe sobre a criação do
Serviço Especializado em Segurança e Medicina do Trabalho – SESMT MUNICIPAL, no
âmbito da administração Pública Municipal direta e indireta e dá outras
providências”, o qual foi aprovado na Câmara Municipal, mas logo após, foi
vetado pelo Prefeito Gilberto Kassab, justificando que trata de matéria
relacionada a servidores públicos municipais e à organização administrativa,
sendo sua autoria competência privativa do Poder Executivo.
Todavia, este ato do Chefe do Poder Executivo não
implica ausência de ações, uma vez que a Lei n. 13.174, de 5 de setembro
de 2001, instituiu a obrigatoriedade da constituição de Comissão
Interna de Prevenção de Acidentes – CIPA nos diversos órgãos da administração
no município de São Paulo. O município tem serviços de SST realizados também
por meio do Departamento de Saúde do Servidor que pertence à Secretaria
Municipal de Gestão.
No município de Três Lagoas, em Mato Grosso do Sul,
existe o SESMT que já é referência para outros municípios como Navaraí/MS que
também vem trabalhando para sua implantação. Em Três Lagoas, de acordo com
Odair Biassi, secretário de Administração, o trabalho é realizado de forma
empresarial, sendo reconhecido pela qualidade.
O sítio na Internet da Prefeitura Municipal de Betim,
no Estado de Minas Gerais, explicita que o município tem o SESMT desde 1994 e
conta com uma Equipe Multidisciplinar voltada à prevenção de doenças e
acidentes do trabalho bem como a promoção da Saúde e Segurança do Servidor
Municipal.
Atende em média mil e duzentos servidores por mês,
dentre exames médicos ocupacionais, avaliação da capacidade laborativa,
restrições médicas, laudos de aposentadoria, avaliação pericial de
insalubridade e periculosidade, investigação de acidentes do trabalho, registro
de Comunicação de Acidentes do Trabalho – CAT, entre outros serviços. A equipe
é formada por Médicos do Trabalho, Ortopedistas, Psiquiatras, Cardiologistas,
Enfermeiros do Trabalho, Técnicos e Engenheiros em Segurança do Trabalho e
Psicólogos.
7.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
De acordo com o estudo realizado, podemos constatar
que a política de saúde e segurança do trabalhador no serviço público ainda se
apresenta muito carente. Apesar de haver o amparo da Constituição Federal de
1988 aos trabalhadores estatuários, que garante a saúde como um bem coletivo, o
sistema ainda não possui leis específicas que determine medidas de higiene
ocupacional e segurança do trabalho, voltadas para este setor.
Por outro lado, é preciso reconhecer que diversos
entes federados, vêm nos últimos anos, realizando ações, projetos e medidas,
mesmo que ainda de forma tímida, voltadas para a melhoria da qualidade de saúde
e de segurança dos seus servidores diante da relação laboral.
Contudo, é preciso que tais ações sejam realizadas
inicialmente pela União, com a elaboração de Leis, no âmbito do Congresso
Nacional, para que, com a aplicação do princípio da simetria constitucional,
sejam de observância obrigatória pelos Estados e pelos Municípios.
REFERÊNCIAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001.
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho. São
Paulo:Jurídico Atlas, 2002
CARDOSO, Marla. O lado de lá da prevenção. PROTEÇÃO.
São Paulo, edição 195, ano XXI, p.36-52, Mar.2008.
FIORILLO, C. A. P. O direito de antena em face do
direito ambiental no Brasil, p. 14.
MELLO, C. A. B. Curso de direito administrativo. 5.
Ed. São Paulo: Malheiros Editora, 1994.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional
Positivo. São Paulo: Malheiros Editores, 1993.
VALE, Adriane do. Servidores públicos têm direito à
SST. CIPA. São Paulo, edição 342, ano XXIX, p. 27-45, Mai.2008.
Disponível em:. Acesso em 29 mar. 2010.
Disponível em:. Acesso em 01 abr. 2010.
Disponível em:. Acesso em 01 abr. 2010.
Deixe seu comentário e compartilhe este artigo em suas
redes sociais para que mais pessoas se informem sobre o tema!
